近日，工信部印發了《關于做好部分產能嚴重過剩行業產能置換工作的通知》(簡稱《通知》)，以及《部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法》(簡稱《辦法》)，工信部有關負責人就產能置換指標交易、方案制定和確認程序等回答了記者提問。
政策出臺背景
•為了把國務院文件有關產能置換的要求落到實處，工信部研究制定了《辦法》并印發了《通知》。
•化解產能過剩工作的首要任務是把產能盲目擴張的勢頭壓下去，而實施產能等量或減量置換是其中的重要環節。
記者：請介紹下《通知》和《辦法》出臺的背景。
答：當前，我國部分行業供過于求矛盾日益凸顯，傳統制造業產能普遍過剩，特別是鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等高消耗、高排放行業尤為突出，產能利用率均在75%以下，明顯低于正常水平。值得關注的是，近年來這些行業產能盲目擴張勢頭強勁，新增產能速度遠大于淘汰產能速度，直接加劇了產能過剩矛盾。據中國鋼鐵工業協會統計，2011~2012年全國新投產煉鋼產能約1.25億噸。而同期淘汰煉鋼產能約3700萬噸，新增產能近9000萬噸。這些行業產能盲目擴張，不僅帶來了產能嚴重過剩，造成社會資源的嚴重浪費，還導致能源、資源消耗大幅增加，污染物排放增長過快，引發不少地區霧霾頻發等環境問題。
國務院高度重視部分行業產能嚴重過剩和盲目擴張問題，并就嚴格控制新增產能和實施產能置換提出了明確要求。《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發〔2013〕41號)明確，嚴禁建設新增產能項目。產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施減量置換。《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》(國發〔2013〕37號)提出，嚴格控制“兩高”行業新增產能，新、改、擴建項目要實行等量或減量置換。
在2010年國務院印發的《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》(國發〔2010〕7號)中，就已提出產能等量或減量置換。但由于沒有明確要求和可操作的路徑，各地在執行中標準不一，程序不夠規范，甚至存在多次置換的問題，沒有達到控制產能總量、遏制盲目擴張的目的。
為了把國發〔2013〕41號和37號文件有關產能置換的要求落到實處，工業和信息化部在前一階段工作的基礎上，對實施產能等量或減量置換相關問題進行了認真研究，經廣泛征求意見，研究制定《辦法》并印發了《通知》，目的就是明確相關標準、程序和要求，將產能等量或減量置換落實到位，堅決遏制盲目擴張。
記者：將實施產能等量或減量置換作為化解產能過剩的一項重要措施，有什么樣的考慮?
答：當前，化解產能過剩工作的首要任務是把產能盲目擴張的勢頭壓下去，嚴禁建設新增產能項目，而實施產能等量或減量置換是其中的重要環節。在工作方式方法上，不能只用“堵”的辦法，而要“疏”、“堵”結合、多措并舉。
一方面，要“堵住入口”。在這個方面，國家已出臺了非常嚴格的措施。2013年5月，經黨中央、國務院同意，國家發改委、工信部聯合印發通知(發改產業〔2013〕892號)，要求各地政府、有關部門嚴禁核準新增產能項目，堅決停建違規在建項目并進行清理。國發〔2013〕41號文件對這兩項工作提出了更加細化的要求，堅決遏制產能盲目擴張勢頭。
另一方面，也要“預留出路”。要考慮地方發展經濟、產業升級和布局調整的現實需要，統籌淘汰退出與轉型升級的關系，調動地方和企業的積極性、主動性。實施產能等量或減量置換，是一項給“出路”的政策，既有利于淘汰落后和過剩產能，又有利于推動存量產能調整升級和布局優化，特別是控制產能總量，避免出現“越淘汰越過剩”，緩解地方經濟發展與淘汰落后產能、化解產能過剩的矛盾，推動工作盡快取得實效。
政策主要內容
•只有2013年度及以后列入工信部公告的企業淘汰落后和過剩產能，才可用于新(改、擴)建項目產能置換，且不得重復使用。已超過國家明令淘汰期限的落后產能，不得用于產能置換。
•支持跨地區產能置換，引導國內有效產能向優勢企業和更具比較優勢的地區集中。
記者：《通知》和《辦法》的主要內容是什么?
答：《通知》對產能置換工作進行總體部署和安排，要求各地要高度重視，將其作為加快淘汰落后產能、化解產能過剩矛盾、改善環境質量的重要措施，加強與發展改革、國土、環保等部門溝通和銜接，強化責任意識，嚴格核實把關，確保置換項目真實、產能合理、淘汰期限明確，認真做好置換方案核實確認、公告公示和監督落實等工作。
《辦法》共六章二十條，主要從操作層面對產能置換提出了相關要求。明確了實施產能置換目的、原則和范圍;明確了置換產能來源和指標換算方法，以及環境敏感區域減量置換標準;明確了支持跨地區產能置換，鼓勵地方探索實施置換指標交易;明確了置換方案主要內容，以及方案制訂、核實確認和公示公告的程序和要求;明確了置換方案監督落實的相關措施;明確了《辦法》適用于各類所有制企業，并根據產業發展情況適時修訂。
記者：實施產能置換應把握的主要原則是什么?
答：一是堅持控制總量和優化存量相結合。要求鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業所有新建、改建和擴建項目，必須制定產能置換方案，滿足等量或減量置換的要求，實現產能總量控制。同時，指導地方加快淘汰落后和過剩產能，為實施新項目騰出資源、環境容量和市場空間，推動產業布局優化和結構升級。二是堅持市場調節與政府引導相結合。在產能置換工作中，鼓勵各地探索實施政府引導、企業自愿、市場化運作的產能指標交易，發揮市場作用，支持跨地區產能置換，提高資源配置效率。三是堅持統籌考慮和區別對待相結合。考慮不同地區資源優勢、環境容量等差異，對產能置換實行區別對待。對京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施減量置換，其他地區實施等量置換。
記者：是不是近年來淘汰的產能都可用于新(改、擴)建項目產能置換?
答：為防止鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業產能進一步擴張，控制產能總量，《辦法》明確只有2013年度及以后列入工業和信息化部公告的企業淘汰落后和過剩產能，才可用于新(改、擴)建項目產能置換，且不得重復使用。另外，為體現政策公平性，加強與相關產業政策的銜接，《辦法》規定已超過國家明令淘汰期限的落后產能，不得用于產能置換。
記者：為什么要實施產能置換指標交易?有什么措施來推進?
答：在當前部分行業產能嚴重過剩的現狀下，既要通過實施產能等量減量置換，防止無序擴張，又要考慮地方利用自身優勢調整產業布局、推動轉型升級的合理訴求。比如，A省具備發展鋼鐵的條件，但沒有那么多落后和過剩的產能可淘汰來滿足等量或減量的要求，而B省有大量的鋼鐵產能需要淘汰，積累了大量的產能置換指標，但本身又不大可能上鋼鐵項目。如果給A、B兩省留出一個通道，實施產能置換指標交易，一方面解決了A省產能置換指標不足的問題，滿足全國整體上不新增產能的要求，另一方面B省可通過交易籌集資金，用于安置職工、產業轉型等。此外，在一定程度上也有利于全國范圍內的產業布局調整和優化。
為此，根據國發〔2013〕41號文件要求，《辦法》明確提出，支持跨地區產能置換，引導國內有效產能向優勢企業和更具比較優勢的地區集中。鼓勵各地積極探索實施政府引導、企業自愿、市場化運作的產能置換指標交易。為推進產能置換指標交易，《辦法》進一步明確了相關措施：一是各省級工業和信息化主管部門組織協調產能置換指標交易，并制定具體交易實施辦法，報省級政府同意后執行。二是工業和信息化部搭建全國產能置換指標供需信息平臺，為產能置換提供信息服務，并探索建立全國產能置換指標交易平臺。
記者：為何要制訂產能置換方案并進行確認?如何理解置換方案確認與項目核準(備案)的關系?
答：按照國發〔2013〕41號文件，制定產能置換方案是鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業項目建設的必要條件，主要目的是明確置換項目和產能，確保新(改、擴)建項目不會新增產能。確認置換方案不是許可，而是核實置換項目真實性和產能合理性，并按期納入淘汰計劃，通過公告的形式監督落實淘汰，以防產能置換打折扣、不落實。
置換方案確認不能代替項目核準(備案)。項目核準(備案)仍需按照現行的投資項目核準相關政策規定執行。
記者：為何水泥、平板玻璃行業產能置換方案由地方確認，而鋼鐵、電解鋁行業產能置換方案由工業和信息化部確認?
答：水泥、平板玻璃是區域性產品。2013年12月，國務院發布的《政府核準的投資項目目錄(2013年本)》對這兩個行業項目投資管理作出調整，水泥項目由省級政府核準、平板玻璃項目不再核準。為與項目投資管理相適應，落實省級政府主體責任，將國發〔2013〕41號文件明確地由工信部確認并公告產能置換方案，調整為由省級行業主管部門確認并報省級人民政府公告。鋼鐵、電解鋁行業項目核準權限目前仍在國務院相關部門，與此相適應，置換方案暫由工業和信息化部確認。隨著政府核準的投資項目目錄調整，這兩個行業置換方案確認也會作出相應調整。
置換方案確認權下放省級行業主管部門，并不是放任不管，而是明確了相關責任，做到權責一致，并從強化事中事后監管的角度提出了相關措施，利用社會公眾力量來監督落實。一是明確了可用來置換的淘汰指標范圍、產能換算標準，并向全社會公開。二是明確了產能置換方案制定、核實確認和公告的程序和要求，工信部還要組織抽查。三是明確了工作責任，要求相關人員要對置換項目真實性、產能合理性和淘汰時限負責。
記者：產能置換方案制定和確認的程序是什么?
答：首先，鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業新(改、擴)建項目企業，按照《通知》相關要求，制定產能置換方案，明確淘汰項目和新(改、擴)建項目基本情況。若涉及跨省(區、市)產能置換指標交易的，還需提供指標出讓方省級政府確認意見，以及供需雙方省級工信主管部門確認完成交易的意見。
其次，省級工信主管部門核實。確保產能置換方案中的淘汰項目真實、產能合理，明確淘汰期限。
最后，省級政府或工信部確認和公告。水泥、平板玻璃行業產能置換方案，經省級工信部門核實確認后，報省級政府最終確認并向社會公告，同時報工信部發布。鋼鐵、電解鋁行業產能置換方案，經省級工信部門核實確認后，報省級政府向社會公示，同時報工信部。工信部組織專家進行復核，將確認的置換方案向社會公告。
政策落實措施
•利用現有的淘汰落后產能工作機制，通過公告置換方案、淘汰名單，推動置換方案落實。
•產能等量或減量置換是一項過渡性措施，而不是永久性政策。其實施期限暫定至2017年底，并根據產業發展情況適時修訂。
記者：如何保證產能置換方案得到很好地落實?
答：實施產能等量減量置換的關鍵環節是抓好置換方案的落實。《辦法》主要考慮利用現有的淘汰落后產能工作機制，通過公告置換方案、淘汰名單，最大限度做到信息公開，發揮行業協會、社會媒體等監督作用，推動置換方案落實。
一是工業和信息化部或省級人民政府需對確認和產能置換方案發布公告，讓社會各方面掌握淘汰項目名稱、主體設備、產能及淘汰時限，并實時監督。
二是各省級工業和信息化主管部門，按照《關于印發淘汰落后產能工作考核實施方案的通知》(工信部聯產業〔2011〕46號)要求，將置換方案中的全部淘汰項目，列入年度淘汰落后產能企業名單，并向社會發布公告，組織拆除主體設備(生產線)。
三是工業和信息化部對各地確認的置換方案進行抽查，并組織淘汰落后產能工作部際協調小組成員單位，對各地用于產能置換的淘汰落后和過剩產能情況進行檢查，并公開檢查結果。
記者：產能等量或減量置換是否會長期地實施下去?
答：產能等量或減量置換是在當前部分行業產能嚴重過剩的情況下，國家為嚴禁新增產能、控制產能總量、逐步化解產能過剩矛盾出臺的一項過渡性措施，而不是永久性政策。為做好與國發〔2013〕41號文件的銜接，《辦法》明確產能等量或減量置換實施期限暫定至2017年底，并根據產業發展情況適時修訂。
